鄭功成：養老保險改革就是要去掉“身份標識”
西安市興慶宮公園內，80歲的張大爺在吹口琴，吸引了一位“小知音”傾聽。魏永賢攝/CFP
【事例】
新年伊始，山東省莒南縣板泉鎮卞家澇坡村農民卞西剛決定，今年把養老保險繳費額度提高到3000元。
卞西剛的這項決定源自今年年初的一項養老惠民新政：國務院決定將新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險合并實施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。
“如今，我們農民和城里人能領到同樣的養老金。我現在巴不得政策允許我們多繳費，政府能多給補貼，我老了以后能多拿養老金，生活更加有保障。”卞西剛說。
【代表聲音】
“多軌并行”現象普遍存在
長期以來，我們的養老保險“多軌并行”：城市一個樣，農村一個樣；城市內部，職工一個樣，居民一個樣；職工內部，機關事業單位職工一個樣，企業職工又一個樣。
新農保、城居保的并軌，表明養老保障在打破城鄉壁壘，實現城鄉公共服務均等化上又邁出了一大步。這一政策舉措的最大利好，是讓非正規就業的農民工及其他農村居民不再在養老保險制度中受到身份限制與歧視，居民養老金待遇的調整也會因制度整合而實現城鄉同步，從而給城鄉人口更為自由的流動和新型城鎮化的健康發展創造有利的制度環境。
多年以來的各種社會調查活動，給我的一個深切感受，就是現實生活中的人是被分成三六九等的，如市民與農民、城鎮勞動者與農民工、正式工與勞務派遣工、機關事業單位職工與企業職工等。隱藏在這種身份標識差別背后的，就是包括養老保險在內的各種民生制度分割所帶來的權益不平等與利益差異。比如，市民比農民的福利項目要多，社會保障水平要高；城鎮職工能夠享受相應的社會保險及福利，農民工迄今仍未實現與城鎮勞動者的同工同酬；正式工可以享受法定的各種社會保險待遇與職業福利，勞務派遣工卻成了用工單位規避承擔福利義務的犧牲品等。導致這種身份與福利權益差異的根本原因，是計劃經濟遺留的城鄉分割、分治格局。
深化改革要啃“硬骨頭”
在為城鄉居民養老保險制度整合鼓掌的同時，還要看到養老保險制度中，二者的制度框架接近，新農保和城居保的并軌較容易實施。在養老改革中，機關事業單位和企業職工養老保險的“雙軌制”才是最難啃的“硬骨頭”。
由于改革不同步，導致企業職工與機關事業單位職工在養老金繳費與待遇方面差距過大。目前，公務員退休金替代率在70%以上，屬于偏高，這是單一層次制度安排的結果。企業職工在改革前的退休金替代率也同樣偏高，但企業職工實行養老保險改革后，當初設計的“基本養老保險+補充養老保險”雙層架構并未實現，即企業年金制并未普遍建立。
公務員保留了退休金的偏高替代率，企業職工降低了基本養老金替代率又未補上企業年金，兩大群體的待遇差距就持續拉大了。
這一由于改革不同步而遺留的歷史問題，事實上造成了兩大群體中老、中、青三代人的養老保險權益不平等，包括繳費義務的不平等與待遇計發的不平等，既讓企業退休人員與在崗勞動者感到不公平，也造成了機關事業單位職工的工薪制度安排難以合理化。
根據城鄉戶籍身份標識而設計的城鄉分割式制度安排，不僅造成了國民福利權益的不公，也讓公共資源的配置與社會保障制度的正向功能大打折扣。因此，在整合包括養老保險、醫療保險、最低生活保障及其他福利制度的進程中，我們才剛剛邁出第一步，以后的制度整合任務更加繁重，所面臨的形勢也更加復雜。
從形式普惠邁向實質公平
我國的養老保險已經實現制度上的普惠，但公平問題凸顯，亟待通過制度安排化解。
我多年來堅持的一個基本觀點，就是社會保障制度一定要以創造起點公平、維護過程公平和縮小結果不公平為出發點與落腳點。機關事業單位養老保險制度改革的方向是十分明確的，那就是建立社會養老保險制度，讓機關事業單位職工與企業職工在統一的制度安排下承擔同樣的繳費義務、享受平等的養老保險權益。
目前，當務之急是要拿出替代傳統退休金制度的機關事業單位養老保險改革方案。我認為，制度性設計主要有以下幾方面：一是讓機關單位與事業單位同步改革，一體聯動，而不宜再行分割推進；二要通過結構優化來實現制度轉型，即以多層次制度安排替代單一層次的退休金，而不是簡單地大幅降低待遇；三是個人必須承擔與企業職工相同的繳費義務，并建立與企業退休人員一樣的養老金待遇調整機制；四是建立適宜的管辦機制及其與其他養老保險制度的銜接機制；五是需要通過適當增加工資來消除改革初期帶來的陣痛，力求制度平穩轉型。需要強調的是，這一改革目標與方向都是明確的，不必再經漫長試點，應在全國同步推進。
（編輯：高晴）
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